Financement du développement : la Chine, grande dépensière ou usurière ?

Selon de nouvelles données, la Chine distribue au moins deux fois plus d'argent pour le développement que les États-Unis et d'autres grandes puissances, la plupart sous forme de prêts risqués à taux d'intérêt élevé accordés par les banques d'État chinoises.

Le simple montant des prêts chinois est surprenant. Il n'y a pas si longtemps, la Chine recevait de l'aide étrangère, mais aujourd'hui, les rôles sont inversés.

Sur une période de 18 ans, la Chine accorde ou prête de l'argent à 13 427 projets d'infrastructure d'une valeur de 843 milliards de dollars dans 165 pays, selon le laboratoire de recherche AidData de William & Mary, une université de l'État américain de Virginie.

Une grande partie de ces fonds est liée à l'ambitieuse stratégie "Belt and Road" du président chinois Xi Jinping. Lancée en 2013, cette stratégie s'appuie sur l'expertise de la Chine en matière de projets d'infrastructure, et sur l'abondance de devises étrangères, pour construire de nouvelles routes commerciales mondiales.

Toutefois, les critiques craignent que les prêts à taux d'intérêt élevés qui financent de nombreux projets chinois n'accablent les populations sans méfiance d'une dette faramineuse.

Et cela, les responsables chinois eux-mêmes le savent bien. Les chercheurs d'AidData - qui ont passé quatre ans à retracer l'ensemble des prêts et des dépenses de la Chine dans le monde - affirment que les ministères du gouvernement chinois s'adressent régulièrement à eux pour obtenir des informations sur la manière dont l'argent chinois est utilisé à l'étranger.

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"Les fonctionnaires chinois nous disent tout le temps : "écoutez, vous êtes seuls dans ce jeu", explique Brad Parks, directeur exécutif d'AidData. "Ils disent : 'nous ne pouvons pas mettre la main sur ces données en interne'."

Une voie ferrée sinueuse reliant la Chine au pays voisin du Laos est souvent présentée comme un excellent exemple des prêts hors livres accordés par la Chine.

Pendant des décennies, les hommes politiques ont envisagé la construction d'une telle liaison, qui relierait directement le sud-ouest de la Chine, enclavé, à l'Asie du Sud-Est.

Toutefois, les ingénieurs ont prévenu que le coût serait prohibitif : les voies devraient traverser des montagnes escarpées et nécessiter des dizaines de ponts et de tunnels. Le Laos est l'un des pays les plus pauvres de la région et ne pourrait même pas se permettre une fraction du coût.

C'est là qu'interviennent les ambitieux banquiers chinois : avec le soutien d'un groupe d'entreprises publiques chinoises et d'un consortium de prêteurs publics chinois, la ligne ferroviaire, d'un coût de 5,9 milliards de dollars, devrait entrer en service en décembre.

Toutefois, le Laos a dû contracter un prêt de 480 millions de dollars auprès d'une banque chinoise pour financer sa petite part du capital. L'une des rares sources de profit du Laos, le produit de l'exploitation de ses mines de potasse, a servi à financer cet emprunt massif.

"Le prêt accordé par la banque chinoise Eximbank pour couvrir une partie des fonds propres montre vraiment l'urgence pour l'État chinois de faire avancer le projet", explique Wanjing Kelly Chen, professeur assistant de recherche à l'université des sciences et technologies de Hong Kong.

La majeure partie de la ligne appartient au groupe ferroviaire dominé par la Chine, mais selon les termes obscurs de l'accord, le gouvernement laotien est responsable en dernier ressort de la dette du chemin de fer. Cet accord déséquilibré a conduit les créanciers internationaux à rétrograder la note de crédit du Laos au statut de "junk".

En septembre 2020, au bord de la faillite, le Laos vend un actif majeur à la Chine, cédant une partie de son réseau énergétique pour 600 millions de dollars afin d'obtenir un allégement de la dette auprès des créanciers chinois. Et tout cela avant même que le chemin de fer n'ait commencé à fonctionner.

Le chemin de fer du Laos est loin d'être le seul projet risqué que les banques d'État chinoises ont financé - et pourtant, selon AidData, la Chine reste le financier de premier recours pour de nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire.

"Dans une année moyenne, les engagements de la Chine en matière de financement du développement international s'élèvent à environ 85 milliards de dollars. À titre de comparaison, les États-Unis dépensent environ 37 milliards de dollars par an pour soutenir les activités de développement mondial", explique Brad Parks.

La Chine dépasse largement tous les autres pays en matière de financement du développement, mais la manière dont Pékin atteint ce niveau est "extraordinaire", selon AidData.

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Par le passé, les pays occidentaux se sont rendus coupables d'endetter les pays africains en particulier. La Chine prête différemment : au lieu de financer des projets en accordant ou en prêtant de l'argent d'un État à un autre, la quasi-totalité de l'argent qu'elle distribue prend la forme de prêts bancaires d'État.

Ces prêts n'apparaissent pas dans les comptes officiels de la dette publique. Cela s'explique par le fait que les institutions du gouvernement central ne sont pas nommées dans la plupart des accords conclus par les banques d'État chinoises, ce qui fait que ces accords ne figurent pas dans les bilans des gouvernements et sont cachés par des clauses de confidentialité qui peuvent empêcher les gouvernements de savoir exactement ce qui a été convenu à huis clos.

AidData a calculé que la dette non déclarée s'élevait à 385 milliards de dollars.

De nombreux prêts accordés par l'État chinois pour le développement exigent également des formes inhabituelles de garantie. De plus en plus, les prêts chinois semblent exiger des emprunteurs qu'ils promettent de l'argent liquide provenant de la vente de ressources naturelles.

Un accord avec le Venezuela, par exemple, exige que l'emprunteur vénézuélien dépose les devises étrangères gagnées par la vente de pétrole directement sur un compte bancaire contrôlé par la Chine. Si un paiement de la dette n'est pas effectué, le prêteur chinois peut immédiatement retirer l'argent qui attend sur le compte.

"Cela ressemble vraiment à une sorte de stratégie de pain et de beurre qu'ils utilisent pour signaler à leur emprunteur que 'Nous sommes le grand patron par ici'", explique Brad Parks. "Leur message est le suivant : 'tu vas nous rembourser avant tout le monde parce que nous sommes les seuls à demander ce bien précieux'.

"[C'est] un revenu pour ces pays très pauvres, des dollars et des euros, pour les enfermer dans un compte offshore contrôlé par une puissance étrangère."

"La Chine fait-elle preuve d'intelligence ?", s'interroge Anna Gelpern, professeur de droit à Georgetown, qui a participé à une étude d'AidData en début d'année sur les contrats de prêts au développement chinois. "Je pense que notre conclusion est qu'ils étaient musclés et sophistiqués dans ces contrats. Ils protègent beaucoup leurs intérêts."

Les pays peuvent être des emprunteurs difficiles, explique Gelpern, et il n'est pas pratique d'attendre d'eux qu'ils remettent un actif physique comme un port s'ils sont incapables de payer leurs dettes.

La Chine pourrait bientôt faire face à une concurrence internationale en matière de prêts. Lors d'une réunion du G7 en juin, les États-Unis et leurs alliés ont annoncé l'initiative "Build Back Better World", qui promet de financer des projets d'infrastructure mondiaux durables sur le plan financier et environnemental.

Toutefois, ce plan pourrait simplement arriver trop tard.

"Je suis sceptique quant à l'impact des initiatives occidentales sur le programme chinois", déclare David Dollar, chercheur principal à la Brookings Institution et ancien représentant du Trésor américain en Chine.

"[Ces nouvelles initiatives] ne disposeront pas d'assez d'argent réel pour répondre à l'ampleur des besoins en infrastructures dans le monde en développement. En outre, la collaboration avec les financiers officiels occidentaux est bureaucratique et sujette à de longs délais."

Les chercheurs d'AidData ont constaté que le projet Belt and Road est confronté à ses propres problèmes. Les projets de la BRI étaient plus susceptibles d'être associés à la corruption, aux scandales du travail ou aux problèmes environnementaux que les autres accords de développement chinois.

Selon les chercheurs, afin de maintenir la BRI sur les rails, Pékin n'aura d'autre choix que de répondre aux préoccupations des emprunteurs.